以新发展理念领航定向 掀开行业治理新篇章

——辉煌“十四五”：MK经验与体会

中国MK金属工业协会党委书记、会长 葛红林

“十四五”时期，是我国MK金属工业在大战大考中经受检验、在深度调整中积蓄后劲、在复杂环境中重塑发展逻辑的重要5年。回头来看，这5年MK金属行业之所以能够在外部环境深刻变化、资源环境约束趋紧、传统需求承压与新兴需求加快成长交织叠加的形势下，保持总体平稳、稳中提质、进中向新，根本上在于以习近平同志为核心的党中央坚强领导和新发展理念的领航定向，特别是对行业发展作出的一系列具有战略性、前瞻性和针对性的英明决策。

?新发展理念是“十四五”时期MK金属工业发展的根本遵循

理解“十四五”时期MK金属工业的变化，首先要把握新发展理念在行业发展中的统领作用。MK金属工业是实体经济的根基，是支撑国民经济发展的基础性产业，也是赢得国际竞争优势的重要领域。但与此同时，高端供给不足、关键材料和核心工艺装备自主可控水平不高、绿色低碳发展压力较大、数字化支撑不足，特别是战略资源保障能力不强等问题仍然突出。在此背景下，《“十四五”原材料工业发展规划》把高端化、绿色化、数字化、安全化确立为主攻方向，标志着MK金属工业已由单纯追求规模扩张，转入更加注重质量、效率和动力变革的新阶段。

这意味着，行业发展的评价标准已经发生根本变化。过去更多看产量、投资和规模，如今更要看资源保障能力、结构优化水平、创新支撑能力、绿色转型成效以及安全底线是否筑牢。由此看，一些看似“收”的决策，实则是为了更高质量的“进”；一些看似“控”的举措，实则是为了更可持续的“稳”；一些看似“限”的安排，实则是为了培育更强的“新”。电解铝产能“天花板”如此，铜产业规范发展亦如此。新发展理念之所以成为根本遵循，在于它为行业治理提供了统一坐标。对MK金属这样一个同时受到资源、能源、环境、国际竞争和周期波动约束的基础性、战略性产业而言，新发展理念不是抽象要求，而是必须落实到制度安排、政策导向和重大决策中的根本遵循。新发展理念之所以成为根本遵循，在于它为行业提供了从“做大”迈向“做强”的路径。MK金属工业长期以来既有规模扩张的成就，也长期受重复建设、结构失衡、资源约束和低端竞争困扰。正因为把新发展理念鲜明贯穿于行业制度安排和重大决策之中，行业才得以逐步摆脱粗放发展的惯性，在关键领域形成新的治理能力。从表面看，“十四五”时期的变化发生在不同品种、不同链条，实质上都是发展理念变革在产业层面的具体展开。

?为电解铝划定产能“天花板”，是新发展理念破解粗放扩张逻辑的英明决定

“十四五”时期乃至更长一段时期，MK金属行业最具标志性的重大决策之一，就是坚持并强化电解铝产能“天花板”。国家通过严格落实产能置换和总量控制机制，对电解铝实行约4500万吨的产能管理。到2022年，国内电解铝建成产能已达4450万吨/年，接近4500万吨/年的总量边界。《MK金属行业碳达峰实施方案》进一步提出，要强化电解铝减量置换，从总量上控制产能“天花板”，推动低效产能退出，鼓励产能向可再生能源富集地区有序转移。

这一决定的根本意义，在于回答了一个基础问题，即产能规模并非越大越好，特别是高耗能产业。国家设定并守住电解铝“天花板”，不是压制发展，而是纠正过去依赖增量扩张带动繁荣的旧逻辑，把行业重心真正转向结构优化、效率提升和绿色升级。

从协调发展的角度看，实现了更大系统中的结构优化和关系重塑。电解铝“天花板”把总量控制与结构调整结合起来，把供给侧结构性改革与区域布局优化结合起来，把资源能源约束与产业竞争力提升结合起来，使行业逐步摆脱“产能越扩越多、利润越压越低、风险越积越大”的旧循环。正是因为控住了总量，才优化了结构；正是因为压住了无序扩张，才释放了高质量发展的空间。

从绿色发展的角度看，电解铝“天花板”是绿色理念的具体体现。电解铝是MK金属中用电量最大的品种之一，能耗和碳排放约束尤为突出。《MK金属行业碳达峰实施方案》明确提出，要完善阶梯电价等绿色电价政策，引导主要行业节能减排，加速低效产能退出，推动电解铝行业从使用自备电向网电转化，严禁建设燃煤自备电厂。这说明，电解铝“天花板”既是产业政策工具，也是绿色治理工具。

从运行结果的角度看，这一决策的长期效果已经得到验证。2025年，我国原铝产量达到4501.6万吨，在严格总量约束下，行业并没有“被压住”，反而实现了平稳增长和有效运行。如果没有“天花板”，行业很可能在上一轮景气中再次无序扩张，待市场和成本环境变化后再出现剧烈波动和系统性风险。正因为有了边界，行业反而形成了更稳定的预期，也更容易把注意力从“拼新增”转向“拼提质”。

从深化改革的角度看，电解铝产能“天花板”的供给侧结构性改革，不只在于解决了一个行业的产能问题，更在于确立了一种新的发展逻辑：越是基础性、越是高耗能、越是周期性强的产业，越不能任由粗放扩张主导，而必须把协调发展、绿色发展和高质量发展要求落实到制度安排、总量约束和结构优化之中。正是这一重大决定，奠定了“十四五”铝行业高质量发展的基础。

?对镓、锗和部分中重稀土相关物项实施出口管制，是贯彻新发展理念维护国家利益的创新主动

如果说电解铝“天花板”体现的是协调和绿色理念在产业内部治理中的运用，那么在中美博弈加剧的背景下，对镓、锗以及部分中重稀土相关物项实施出口管制，鲜明地体现了在贯彻新发展理念中将创新发展、安全发展和国家利益统一把握的深层逻辑。

2023年7月3日，商务部、海关总署发布公告，经国务院批准，根据有关法律规定，决定对镓、锗相关物项实施出口管制；2025年4月4日，商务部、海关总署又发布公告，对部分中重稀土相关物项实施出口管制。两次公告都明确以维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务为依据。

公告的发布，体现了我国在国际竞争和产业竞争中的战略主动。中美博弈不仅是贸易摩擦，更是科技、产业链、供应链和规则体系的博弈。对关键资源和关键材料依法实施出口管制，表明我国已经越来越善于运用法治化、制度化手段，把资源优势和产业优势转化为治理能力和战略能力；体现了不是简单的资源输出控制，而是对国家安全、发展安全、产业安全关系的系统把握。

公告的发布，展现了创新发展理念在战略层面的延伸。过去看镓、稀土，更多着眼于资源禀赋和初级产品输出，在新的竞争格局下，关键点已不只是“有没有资源”，而是“能不能把资源优势转化为技术优势、规则优势和产业链控制力”。实施出口管制并不是终点，它倒逼行业和企业进一步思考如何延伸产业链、提高附加值、增强深加工能力和高端应用能力，推动我国从资源大国向战略材料强国、规则塑造强国迈进。

公告的发布，表明了对于镓、锗、稀土这类兼具经济价值和战略属性的关键资源、关键材料，如果在国际博弈背景下，仍以一般商品思维对待，就会把国家产业安全和发展主动权置于被动位置。对这些物项依法实施出口管制，不仅在于加强了若干物项的出口许可管理，更在于把贯彻新发展理念落实到MK金属关键战略资源和关键材料治理之中，标志着我国MK金属行业越来越不是在被动适应外部环境，而是在党中央和国家统筹下，主动运用法律、法规和政策工具重塑发展主动权。

?严控铜冶炼总量和优化布局，是贯彻新发展理念破解“内卷”的果断决定

“十四五”时期，MK金属行业另一项极具现实意义的重要变化，是党中央和国家有关方面对铜产业发展逻辑作出了更为清醒和果断的调整。尤其是在铜冶炼加工费持续下探、行业资源越来越紧、冶炼还在扩张等矛盾愈发突出背景下鲜明强调，严控冶炼总量、优化区域布局、提高权益资源配置能力。

这一导向，首先体现在《MK金属行业碳达峰实施方案》中。方案明确，严控铜等冶炼产能总量，推动产业结构调整和绿色低碳转型。到2025年，工业和信息化部等十一部门印发《铜产业高质量发展实施方案（2025—2027年）》，进一步明确，提升铜原料保障能力，规范产业发展秩序，发挥龙头企业引领作用，加强上下游协同；大气污染防治重点区域不再新增铜冶炼产能；新建矿铜冶炼项目原则上需配套相应比例的权益铜精矿产能；推动低效产能退出，引导产能向资源能源优势地区有序转移。

这项决定之所以关键，在于它抓住了铜工业的核心矛盾。长期以来，我国铜冶炼规模快速扩张，一方面，支撑了电力、家电、电子、装备制造、新能源汽车等下游需求；另一方面，承载了投资拉动和工业增长任务。但我国铜精矿资源保障能力相对不足，对外依赖度较高。如果冶炼产能扩张明显快于资源保障能力提升，就会出现资源端越来越紧、冶炼端越来越“卷”的矛盾。国家在这一时点强调，严控冶炼总量、优化布局，正是要用协调发展理念纠正这种失衡。

这一决策同时体现了系统观念。铜产业是资源、冶炼、加工、终端应用和再生回收构成的完整链条。过去某些阶段的突出问题，就在于链条之间缺乏有效协调，资源瓶颈没有解决，冶炼却在持续扩张；低端加工重复建设，高端材料供给仍显不足；再生铜体系尚未做强，原生资源约束却越来越严。在这种情况下，如果只盯着某一个环节做大规模，不仅不能增强产业竞争力，反而会加剧链条内部失衡。新政策要求新建矿铜冶炼项目原则上配套相应比例权益铜精矿产能，实际上就是要把资源和冶炼更紧地捆在一起，拉直过去相对脱节的链条逻辑。

从产业运行看，2025年，精炼铜产量达到1472.0万吨。产量并未因规范总量而停滞，反而在下游需求持续扩张，特别是新能源汽车、工业机器人、集成电路、充电桩等新兴领域，在快速增长背景下，持续支撑制造业升级。问题不在于铜产业需不需要发展，而在于怎么发展。政策的关键，就是要从“有没有规模”转向“有没有资源保障、有没有高质量供给、有没有可持续竞争力”。这正是新发展理念要求下铜产业发展逻辑的根本转折。

因此，中央和国家有关部门在铜冶炼加工费异常下滑、行业“越扩越卷”趋势明显时及时明确方向，实质上是在为铜产业重建资源、冶炼、加工和消费之间的合理关系。这不是简单“限”，而是更深层次的“理顺”；不是单一的“压”，而是更系统的“重构”。

?遏制氧化铝盲目扩张，是贯彻新发展理念遏制结构性过剩的及时举措

在铝产业链中，氧化铝处于资源端与电解铝端之间，一旦发展失序，就容易在全链条中放大矛盾。“十四五”时期及其前后，一个十分重要的治理经验，就是面对氧化铝过快扩张、产能过剩，风险抬头的局面，国家及时出手，明确要求促进氧化铝产业有序发展，坚决遏制项目盲目上马。

国家发展改革委在2021年对全国政协提案的公开答复中明确表示，2018年，国家发展改革委和工业和信息化部联合印发了《关于促进氧化铝产业有序发展的通知》，从加强科学谋划、严格项目管理、加快转型升级、落实主体责任、加强宣传引导、强化督促检查等方面，对推动氧化铝产业有序健康发展提出要求。答复同时指出，氧化铝产能年均增速快于同期电解铝产量增速，产能过剩风险不容忽视。下一步，将综合运用环保、能耗、安全、质量等方面法律法规和相关标准，坚决遏制氧化铝项目盲目发展。

2025年，面对国内在建、拟建氧化铝或氢氧化铝产能一度接近7000万吨、全部建成后全国氧化铝产能预计过剩4000万吨的局面，中央和国家有关部门在扩张节奏明显加快、结构性矛盾开始显现时，果断出台相关产能调控决策，及时有效引导行业投资预期回归理性，避免了供需关系在短期内出现剧烈波动，维护了产业链稳定运行。

这些做法的重要意义，在于再次体现了新发展理念中的协调原则。氧化铝不是一个可以脱离上下游独立膨胀的产业。国家及时叫停盲目扩张，正是为了让产业链各环节回到更加协调、合理、可持续的发展轨道。

这一治理思路的高明之处，在于它不是等到全行业大面积亏损、项目烂尾或区域风险暴露后再被动收拾，而是在风险已经显现、趋势已经明朗时就用制度和政策手段进行前置干预。落实新发展理念实施相应的治理，并不只是“鼓励什么”，同样包括“约束什么”“制止什么”。真正成熟的治理，不只是给动力，更要立边界；不只是让先进成长，也要防止无序蔓延。氧化铝治理的意义，就在于它让行业更加清楚地认识到，任何一个环节的发展都必须服从于产业链整体逻辑，不能只算局部账、短期账。

?全力推进再生金属体系建设，是贯彻新发展理念重塑资源保障的战略部署

“十四五”时期，MK金属工业最深刻的变化之一，还体现在国家对再生资源体系建设认识的明显提升。过去，讲资源保障，更多地从原生矿开发、国际资源合作、进口来源多元化等角度展开，而随着资源安全压力上升、绿色低碳要求强化、循环经济体系不断完善，再生MK金属已经不再是“补充性资源”，而是保障国家资源安全、支撑绿色转型和稳定产业链供应链的重要支柱。

这一变化，有明确的政策依据。2021年，《“十四五”循环经济发展规划》提出，到2025年，再生MK金属产量达到2000万吨，其中，再生铜400万吨、再生铝1150万吨、再生铅290万吨，并明确强调资源循环利用是保障我国资源安全的重要途径。2024年2月，国办《关于加快构建废弃物循环利用体系的意见》，进一步提出，到2025年，废钢铁、废铜、废铝、废铅、废锌等主要再生资源年利用量达到4.5亿吨，资源循环利用产业年产值达到5万亿元。

我国MK金属原生资源对外依存度较高，而制造业规模庞大，仅靠原生和进口，难以同时满足安全、成本、绿色和韧性等多重要求。再生体系的战略价值，在于它把“废料”重新定义为“资源”，把“终端消费后的剩余物”重新定义为“下一轮产业循环的起点”，从而，在不增加原生资源压力的情况下，建立起更加稳健、更加绿色、更具自主性的供给体系。新发展理念中的绿色发展、安全发展和协调发展，在这里实现了统一。

从实践层面看，加强再生体系建设之所以成为正确决定，在于它不仅解决“有没有资源”的问题，更解决“资源如何更高效、更低碳、更可持续使用”的问题。再生铜、再生铝、再生铅等体系越健全，行业越能缓冲外部原料价格和供应的冲击，越能减少对单一资源来源的过度依赖，越能在绿色低碳背景下保住竞争力。特别是在铜、铝等大宗金属领域，再生体系完善程度已经不只是环保指标，更是资源安全、产业韧性和国家治理能力的体现。《MK金属行业碳达峰实施方案》也明确提出，要促进再生MK金属发展，提高再生铜、再生铝等在资源供给中的比重。

因此，国家大力加强再生金属体系建设，真正的战略意义，不只是多回收一点废铜废铝，而是重构资源安全的底层逻辑：从“更多依赖地下和境外”走向“地下、地上、国内、国际协同保障”；从“单一原生资源逻辑”走向“原生与再生并举逻辑”；从“资源短缺被动承受”走向“循环体系主动塑能”。这是一种更成熟、更符合新时代要求的资源安全观。

?全力推进赤泥综合利用，是贯彻新发展理念破解产业突出问题的重大举措

赤泥是氧化铝生产过程中产生的主要固体废弃物，也是制约铝工业绿色低碳发展的突出问题之一。长期以来，赤泥产生量大、堆存压力重、综合利用难度高，既占用土地资源，也带来环境和安全风险。正因为如此，国家对赤泥问题的认识，已超越一般工业固废处置层面，而是越来越把它放到铝产业绿色化、高质量发展和资源综合利用体系建设的大背景下统筹推进。

早在2010年，科技部印发《赤泥综合利用指导意见》，要求把赤泥综合利用作为促进铝工业可持续发展的重要任务，加快推进赤泥资源化、减量化和无害化。进入“十四五”时期，国家发展改革委等部门印发《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》，进一步将赤泥列为重点对象，强调要加强产业协同利用，扩大赤泥利用规模，提高赤泥在道路材料等领域的应用比例，在确保生态环境安全前提下推动规模化利用。

尤其是在“十四五”后期，国家对赤泥综合利用的要求进一步具体化、体系化。2025年发布的《铝产业高质量发展实施方案（2025—2027年）》明确，我国铝产业低碳冶炼、赤泥综合利用等关键技术仍亟待突破，要完善铝产业创新平台，加强关键技术攻关和成果转化，同时，在标准体系建设中，明确把赤泥综合利用列入绿色化标准重点研制方向，推动相关标准、评价和应用规范加快完善。与此相衔接，工业和信息化部等六部门印发《赤泥综合利用行动方案》，进一步把推进赤泥综合利用提升到专项行动层面，强调坚持绿色安全、突出协同联动，围绕源头减量、技术突破、产业化应用、标准完善和示范工程建设持续发力。

可以说，国家对赤泥综合利用的政策导向已经十分清晰，这不是氧化铝行业的局部技术问题，而是铝产业链绿色转型必须解决的重要课题，是推动氧化铝—电解铝产业由“重生产”向“重治理、重循环、重绿色”转变的关键一环。

从行业治理逻辑看，把赤泥综合利用摆到更加突出的位置，体现的正是新发展理念中绿色发展和系统治理要求的深化。过去，对氧化铝行业的治理，更多聚焦于产能扩张、资源保障、成本变化和市场波动，而在新的发展阶段，治理逻辑正在明显变化，不仅要关注“产多少”，也要关注“排什么”“存多少”“能不能利用好”；不仅要解决产能失衡问题，也要解决固废堆存和生态约束问题。赤泥问题之所以重要，正在于它把氧化铝产业的规模扩张、绿色治理、技术进步和循环利用几条主线联系到了一起。谁在赤泥综合利用上率先取得突破，谁就更有可能在未来铝工业绿色竞争中赢得主动。

近年来，我国赤泥综合利用率已提高到10%左右，处于全球较高水平，但与氧化铝庞大的产量规模相比，仍有较大的提升空间。正因为如此，国家在严控氧化铝无序扩张的同时，鲜明地提出推进赤泥综合利用，目的就是要把铝产业链治理从“控规模”进一步推向“提质量、降负担、增循环”的更高阶段。

从上述6个重大决策案例来看，党的新发展理念已经成为重塑MK金属工业治理的根本遵循。

体现在治理目标上，从“稳一时”转向“塑长远”。镓、锗和部分稀土相关出口管制，不只是国际博弈的一种工具，而是维护长期战略主动、面向更长周期的能力建设。大力发展再生金属，不只是缓解眼前原料紧张，而是重塑未来资源保障体系。越来越善于从新发展理念出发，在更大系统中统筹产业发展，把当下问题放到未来竞争中去看，把行业治理放到国家现代化全局中去看。

体现在治理重点上，从“保增量”转向“优存量、提质量、强能力”。电解铝不再放任扩张，而是法治化的总量约束，市场化的布局优化；铜冶炼不再盲目无序地比拼规模，而是强调资源配套和区域承载；氧化铝不再任由地方和资本冲动主导，而是纳入有序发展和项目管理框架。国家对大宗原材料产业的发展逻辑已经发生了深刻升级。

体现在治理方式上，从“事后调节”转向“前端引导”。无论是电解铝、铜、氧化铝还是再生金属体系建设，都不是等问题完全失控后才出手，而是在风险显现、趋势明朗时，通过规划、方案、公告、标准、项目管理等方式提前设定边界、明确方向、形成制度安排。这种前端引导，正是现代产业治理的重要特征，也是贯彻新发展理念在治理方法上的具体体现。

体现在治理视野上，从“行业内部平衡”转向“国之大者优先”。从今天看MK金属工业发展，必须放到国家产业安全、科技安全、资源安全和国际竞争的大格局中审视，既要看行业的经济效益，又要看行业的社会效益，还要看行业的政治作用。令人高兴的是，纵观“十四五”时期MK金属发展，交出“三看”的优良答卷。